文/徐欢 刘效清 南京卓远PPP事业部
2016年10月11日，财政部先后发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号 ）（以下简称为90号文），《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）（以下简称为91号文），这两份文件使PPP实务中的部分问题得以明晰，下面针对两份文件里的重要内容予以强调和分析。
1文件要求进一步加大PPP模式推广应用力度，推行两个“强制”。
90号文第二条规定：“在**财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，**财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他**财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
评析
首先，PPP模式推行要遵从两“强制”。该条明确规定有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟的新建项目（主要针对在垃圾处理、污水处理等的公共服务领域）要“强制”应用PPP模式，对于其他有现金流、具备运营条件的项目要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励运用PPP模式。
其次，缺乏适用项目边界。除了污水处理和垃圾处理，该条规定没有进一步明确哪些公共服务项目“强制”推行PPP，哪些只是“强制”进行PPP模式识别论证；其次，对于“强制”进行PPP模式识别论证的项目，如果论证不通过，或者论证通过了，下一步是否应用PPP模式；而且目前PPP模式快速发展，已成井喷之势，甚至已存在鱼龙混杂的现象，在这种情况下，还要强制应用PPP模式，是否会加剧这样现象？
2民企参与PPP竞争将得到进一步的政策保障
90号文第三条规定：“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目......对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。”91号文第二条规定：“示范项目所在省、**、直辖市、计划单列市财政部门和相关行业主管部门要高度重视，密切协作配合。按照国务院和财政部等部门出台的相关制度文件要求，依法择优选择社会资本，鼓励同等条件下优先选择民营资本；......”
评析
首先，对于民企的竞争地位的保障，91号文的规定则更倾向于扶持民企。90号强调的是公平公正的竞争的环境，而91号文则在示范项目的社会资本的选择上，要求同等要求下，优先选择民营资本。
其次，两份文件同时规定了民营资本的参与PPP的竞争保障措施，也是为缓解当下民间投资下滑的问题而提出的对应举措，在PPP实务中，民营企业对国有企业的竞争优势全无，只要在采购条件上设置较高的资格条件，就能排除绝大多是民营企业。为有效解决这一问题，财政部明确相应的惩罚活保障措施，确保对民营资本的保护落到实处。
3充分发挥示范项目的引领作用的同时进一步加强对示范项目的督导，对各示范项目的采购期限给出明确规定
90号文第六条规定：“各级财政部门要联合有关部门，按照"又快又实"、"能进能出"的原则，大力推动PPP示范项目规范实施。要积极为项目实施创造条件，加强示范项目定向辅导，指导项目单位科学编制实施方案，合理选择运作方式，择优选择社会资本，详细签订项目合同，加强项目实施监管，确保示范项目实施质量，充分发挥示范项目的引领性和带动性。要积极做好示范项目督导工作，推动项目加快实施，在一定期限内仍不具备签约条件的，将不再作为示范项目实施。”
对于“一定期限”的界定，91号文第四条规定：“第一批示范项目应于2016年底前完成采购，第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购，逾期未完成采购的将调出示范项目名单；第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购。
4将政府性基金预算作为政府PPP支付来源。
90号文第八条规定：对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。
评析
根据《预算法》的规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。通常认为，我们所理解的10%的红线是针对一般公共预算而言的。而政府性基金预算的使用能有效降低地方政府项目触碰10%红线的风险。
但是《预算法》也明确规定“政府性基金预算是专项用于特定公共事业发展的收支预算”。那么，该款项如何在符合政策方向和相关规定的前提下用于PPP项目，这个也是项目推行过程中需要注意的。
5“两标并一标”问题得到进一步解决。
90号文第九条规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。
评析
在该条颁布之前，各地对于公开招标之外的采购方式是否可以“两标并一标”一直未统一，如今该条解决了长期以来实际操作中“二次招标”的难题，显然政策已经肯定这种做法。
但是，单从《招标投标法实施条例》（下称为“条例”）第九条的规定来看，还需要厘清PPP与特许经营的关系，毕竟《招标投标法实施条例》第九条只是明确了在特许经营项目领域可以两标并一标，而90号却未提及这一点，后期还有待国家从法律层面进一步明确PPP与特许经营的关系。
6PPP项目用地问题得到进一步的明确。
91号文用较大的篇幅明确了PPP项目用地问题，基本确定了今后PPP项目用地的基本态度。91号文第五条规定如下：PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式：
（一）符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应；
（二）不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入；
（三）依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。
PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。
评析
首先，91号文的规定与我国目前的土地制度保持了一致，如果PPP项目用地符合《划拨用地目录》的，原则上还是以有偿使用为主，具体方式有出让和租赁，并明确要及时收取有偿使用收入，对各地的“零租金”使用土地的行为进行了制止。
其次，之前一度热议的土地作价出资的PPP项目用地方式，91号文给出了明确的答复：即只允许公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以采取作价出资的方式，而对于其他项目用地则不允许。
再次，如果根据法律法规和政策的规定需要以招标拍卖挂牌方式供应PPP项目土地使用权，可以将招拍挂程序与PPP采购社会资本的程序合并实施，将土地招拍挂程序与PPP采购程序作了进一步的衔接，根本上杜绝了经营性PPP项目的投资人与土地使用权人可能不是同一单位的顾虑。
最后，91号文要求PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续，并给出了五个“不得”：
第一，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件;PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外；
第二，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；
第三，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；
第四，不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任；
第五，不得与土地出让收入挂钩。对于这样的规定，就是明确以后土地一级开发不再纳入PPP的范围，这是之前没有规定的。此前一直强调的，是不得将土地收益作为项目收益来源。土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行出让或转让的过程，而这样的工作在我国目前《土地储备管理办法》以及《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）规定是由土地收储机构通过公开招标的方式选择工程设计、施工和监理单位进行的。91号文这样的一个规定对今后园区开发项目将产生重大影响。
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